Das Kabinett „Merah Putih“: Zum Einfluss von Mehrparteiensystem und Präsidialsystem auf seine Zusammensetzung

Zusammenfassung

Prabowo Subianto trat am 20. Oktober 2024 sein Amt als Präsident an. Noch am selben Tag wurde das Kabinett Merah Putih bekannt gegeben. Diese Untersuchung analysiert die Auswahl der Ministerinnen und Minister unter Prabowos Führung vor dem Hintergrund des indonesischen Mehrparteiensystems und der präsidentiellen Regierungsform. Sie stützt sich auf qualitative Auswertungen verschiedener Forschungsarbeiten, Berichte und relevanter Daten. Das Ergebnis zeigt, dass sich die Kabinettsbildung in Indonesien nicht von politischen Eingriffen trennen lässt.

Einführung

Prabowo Subianto gab das Kabinett „Merah Putih“ am 20. Oktober 2024 im Merdeka-Palast bekannt, unmittelbar nachdem er als Präsident für die Amtszeit 2024-2029 vereidigt worden war. Bei der Bekanntgabe vor den Medien begleiteten ihn Vizepräsident Gibran Rakabuming Raka und Sufmi Dasco Ahmad, der geschäftsführende Vorsitzende der Partei Gerindra. Die Präsidialverordnung der Republik Indonesien Nr. 139 aus dem Jahr 2024 über Aufgaben und Funktionen der Ministerien im Kabinett Merah Putih legt dessen Zusammensetzung für die Amtszeit 2024-2029 fest: $53$ Ministerinnen, Minister und Amtsträger mit Ministerrang, darunter $7$ koordinierende Minister, $41$ Fachminister und $5$ weitere Amtsträger mit Ministerrang, sowie $56$ stellvertretende Minister (Kabinettssekretariat der Republik Indonesien, 2024).

Bei der Vereidigung ernannte Prabowo außerdem mehrere Amtsträger auf Ministerebene: den Generalstaatsanwalt, die Leitung und stellvertretende Leitung des Präsidialamts, die Leitung des staatlichen Nachrichtendienstes, die Leitung des Kommunikationsbüros des Präsidenten und den Vorsitz des Nationalen Wirtschaftsrats. Damit ist dies die umfangreichste Kabinettsstruktur seit der Neuen Ordnung und der anschließenden Reformära. Für die Öffentlichkeit kam diese Größe nicht völlig überraschend. Bereits am 14. Oktober 2024 hatte Prabowo zahlreiche bekannte Persönlichkeiten in seine Residenz eingeladen, darunter Sri Mulyani, Agus Harimurti Yudhoyono, Yusril Ihza Mahendra, Bahlil Lahadalia und Muhaimin Iskandar. Auch Nusron Wahid, Saifullah Yusuf, Yandri Susanto, Fadli Zon, Prasetyo Hadi, Natalius Pigai, Maruarar Sirait, Abdul Kadir Karding und Teuku Riefky Harsya folgten seiner Einladung. Insgesamt trafen sich $49$ Personen vom Nachmittag bis in die Nacht mit Prabowo und erklärten schriftlich ihre Bereitschaft, ein Ministeramt in seiner Regierung zu übernehmen (BBC, 2024).

Die Größe des Kabinetts hat in verschiedenen Teilen der Gesellschaft unterschiedliche Deutungen ausgelöst. Ein wiederkehrender Verdacht lautet, dass politische Patronage eine Rolle spiele. Weil Prabowo und Gibran im Wahlkampf von einer breiten Koalition unterstützt wurden, entstand die Vermutung, zahlreiche Ämter seien für ihre Unterstützer vorgesehen worden. Das könnte erklären, warum das Kabinett größer ausfällt als unter früheren Regierungen. Aufmerksamkeit erregten jedoch nicht nur die Zahl der Posten, sondern auch einzelne Namen. Sind politische Patronage, die breite Unterstützerkoalition und der Einfluss politischer Parteien Gründe für dieses ungewöhnlich große Kabinett?

Wie Präsidial- und Mehrparteiensystem die Auswahl der Minister beeinflussen

Indonesien nutzt ein Präsidialsystem, um politische Stabilität und ein hohes Maß an Demokratie zu ermöglichen. Der Präsident ist darin zugleich Staatsoberhaupt und Regierungschef und übt die Exekutivgewalt mit Unterstützung der Minister aus. Er besitzt das Vorrecht, Minister zu ernennen und zu entlassen. Sie übernehmen bestimmte staatliche Aufgaben und sollen eine wirksame Verwaltung im größtmöglichen öffentlichen Interesse gewährleisten. Bei der Besetzung von Ministerämtern und gleichgestellten Positionen sollte der Präsident deshalb nicht der Logik eines parlamentarischen Systems folgen, in dem die Regierungsbildung auf einer Koalition der Parteien beruht, die Präsident und Vizepräsident unterstützen.

Entscheidend für die Auswahl sollte die fachliche Eignung sein, nicht ein politischer Dienst oder eine Gegenleistung für die Unterstützung durch Parteien und Gruppen. Nach der Theorie und den normativen Vorgaben eines Präsidialsystems sollten Ministerämter aufgrund beruflicher Kompetenz vergeben werden. In der indonesischen Praxis folgt die Auswahl jedoch weiterhin häufig politischen Erwägungen (Nugraha, 2017). Zudem untersagt das Gesetz Nr. 39 aus dem Jahr 2008 über Staatsministerien dem Präsidenten nicht, Parteipolitiker zu Ministern zu ernennen. Die Entscheidung fällt vollständig unter sein präsidentielles Vorrecht.

Problematisch wird dies, wenn bei der Ernennung von Parteipolitikern Qualität, Professionalität und Integrität in den Hintergrund treten und politische Patronage den Ausschlag gibt. Verschärft wird das Problem durch das Fehlen eines klaren Verfahrens, mit dem diese Eigenschaften bei potenziellen Ministerinnen und Ministern geprüft werden. In der Folge wurden einzelne Minister mit Korruptionsfällen in Verbindung gebracht, während die Arbeit mehrerer Ministerien hinter den Erwartungen der Öffentlichkeit zurückblieb (Ansori, 2023).

Kontroversen um Mitglieder des Kabinetts Merah Putih

Mehrere Mitglieder des Kabinetts Merah Putih standen im öffentlichen Fokus. Bei einigen ging es um Korruptionsvorwürfe, bei anderen um Zweifel an akademischen Qualifikationen. In sozialen Medien wurden besonders Raffi Ahmad und Bahlil Lahadalia diskutiert. Raffi Ahmad erhielt vom Universal Institute of Professional Management (UIPM) in Thailand einen Ehrendoktortitel im Bereich Eventmanagement und globale digitale Entwicklung. Danach stellten viele Internetnutzer sowohl die Legitimität des Titels als auch die verleihende Einrichtung infrage. Die indonesische Regierung erkannte den Ehrendoktortitel schließlich nicht an. Nach dem Gesetz Nr. 12 aus dem Jahr 2012 und der Verordnung Nr. 23 aus dem Jahr 2023 des Bildungs- und Kulturministeriums benötigen private und ausländische Einrichtungen eine staatliche Genehmigung, wenn sie in Indonesien Hochschulabschlüsse anbieten wollen.

Auch Bahlil Lahadalias Promotion an der University of Indonesia, die er in weniger als zwei Jahren abgeschlossen hatte, löste Zweifel aus. Andrinof Chaniago, Dozent an der sozial- und politikwissenschaftlichen Fakultät der Universität, erklärte, selbst in einem forschungsorientierten Promotionsprogramm sei ein Abschluss innerhalb von zwei Jahren kaum möglich. Schon die Lektüre und Auswertung für einen kritischen Forschungsstand dauere gewöhnlich etwa ein Jahr. Hinzu kämen das Verfassen der Arbeit, die Feldforschung und Rückmeldungen der Betreuer. Außerdem bestand der Verdacht, dass Bahlils Arbeiten in sogenannten Predatory Journals erschienen waren, denen wissenschaftliche Standards fehlen. Solche Veröffentlichungen werfen ethische Fragen auf und können den Ruf der University of Indonesia beschädigen. Der Professorenrat der Universität beriet deshalb am 18. Oktober 2024 über den Doktortitel, den die School of Strategic and Global Studies dem Minister für Energie und Bodenschätze verliehen hatte (Lavenia & Yanuar, 2024).

Neben diesen beiden Personen waren weitere Mitglieder des Kabinetts zuvor mit rechtlichen Vorwürfen konfrontiert. Koran Tempo (2024) nennt unter anderem Dito Arjito, der erneut zum Minister für Jugend und Sport ernannt wurde. Sein Name war im Zusammenhang mit einem Korruptionsfall um ein Telekommunikationsmastprojekt (BTS) im Ministerium für Kommunikation und Information genannt worden. Gegen den früheren stellvertretenden Minister für Recht und Menschenrechte, Omar Sharif Hiariej (Eddy Hiariej), standen 2023 Vorwürfe der Bestechung und Vorteilsannahme im Raum. Auch Airlangga Hartarto kehrte als koordinierender Wirtschaftsminister in Prabowos Regierung zurück, nachdem er zuvor mit Korruptionsvorwürfen im Zusammenhang mit Exportgenehmigungen für Rohpalmöl in Verbindung gebracht worden war (Nur, 2024b).

Indonesia Corruption Watch (ICW) reagierte mit einer Presseerklärung auf die Ernennung mehrerer als problematisch geltender Personen. Die Organisation benannte mindestens sechs zentrale Probleme bei der Bildung des Kabinetts Merah Putih, des größten Kabinetts seit der Neuen Ordnung und der Reformära. Erstens blieb unklar, warum ein derart großes Kabinett erforderlich sein sollte. Daten oder Analysen, die den Bedarf an so vielen Regierungsmitgliedern begründen, fehlten, obwohl die Größe Folgen für Bürokratie und Haushalt haben kann. Zweitens seien bei der Auswahl der Minister und Stellvertreter Integrität und rechtliche Vorgeschichte zu wenig berücksichtigt worden, insbesondere bei Korruptionsvorwürfen.

ICW kritisierte außerdem, dass Prabowo staatliche Möglichkeiten für eine gründliche Überprüfung der Kandidaten nicht genutzt habe. Mindestens $18$ Minister und stellvertretende Minister hätten bereits unter der Jokowi-Regierung negative Vorgeschichten aufgewiesen. Klare Bewertungskriterien fehlten, besonders bei erneut berufenen Mitgliedern der früheren Regierung. Die große Unterstützerkoalition von Prabowo und Gibran habe zudem eine transaktionale Vergabe von Kabinettsposten nach dem Prinzip der „Kuchenverteilung“ begünstigt. Schließlich hätten viele Ernannte einen unternehmerischen Hintergrund oder geschäftliche Verbindungen, wodurch sie für wirtschaftliche Einzelinteressen anfällig sein könnten (ICW, 2024).

Nach welchem Muster wurden die Ministerämter unter Prabowo verteilt?

Die Qualifikation und Kompetenz des Präsidenten, des Vizepräsidenten und der Minister sind entscheidend für eine verfassungsgemäße Regierung, die die Versprechen der Verfassung von 1945 erfüllen kann. Das Gesetz Nr. 39 aus dem Jahr 2008 hält ausdrücklich fest, dass Minister als Helfer des Präsidenten für bestimmte Bereiche zuständig sind und an der Verwirklichung der nationalen Ziele aus der Präambel der Verfassung mitwirken. Es nennt sechs Voraussetzungen für ein Ministeramt: die indonesische Staatsbürgerschaft, den Glauben an Gott, die Treue zu Pancasila als Staatsideologie und zur Verfassung von 1945, die Bindung an die Ziele der Unabhängigkeitserklärung, körperliche und geistige Gesundheit, Integrität und einen guten Leumund sowie keine rechtskräftige Verurteilung wegen einer Straftat, für die eine Freiheitsstrafe von $5 \text{ Jahre}$ oder mehr vorgesehen ist. Unter diesen Voraussetzungen fehlt jedoch ausdrücklich die fachliche Kompetenz für das jeweilige Ressort. Gerade weil Minister den Präsidenten in bestimmten Sachgebieten unterstützen sollen, braucht es passendes Wissen und entsprechende Fähigkeiten, um die Staatsziele aus der Präambel der Verfassung umzusetzen. Fehlt eine solche Anforderung, entsteht Spielraum dafür, Ministerposten als Belohnung für frühere Unterstützung im Präsidentschaftswahlkampf zu vergeben (Nggilu & Wantu, 2020).

Die problematischen Vorgeschichten einiger Minister und ihrer Teams, darunter rechtliche Fragen, berufliche Hintergründe, Korruptionsvorwürfe und kontroverse Aussagen, wecken Zweifel daran, dass Prabowos Regierung tatsächlich ein zaken cabinet bilden kann. Stattdessen sind Anzeichen transaktionaler Politik erkennbar, die zu einem aufgeblähten Kabinett beiträgt und das von Prabowo angekündigte Ziel eines fachlich besetzten Kabinetts gefährdet (Kurniawan & Firmansyah, 2024). Noor (2024) unterscheidet acht Gruppen im Kabinett Merah Putih. Zur ersten gehören langjährige Vertraute Prabowos, darunter Militärs, ihm nahestehende Wirtschaftsexperten und Mitglieder seiner Partei Gerindra. Die zweite Gruppe bilden Parteien der Koalition KIM Plus. Die dritte umfasst Parteien außerhalb dieser Koalition, die zur Zusammenarbeit bereit sind, etwa PKB und PKS. Zur vierten Gruppe zählen „bohir“, also Unternehmer, die Prabowo schon länger und auch bei der Präsidentschaftswahl 2024 unterstützt haben. Die fünfte Gruppe bilden einflussreiche gesellschaftliche Organisationen wie Nahdlatul Ulama und Muhammadiyah. Zur sechsten gehören Fachleute, darunter Wissenschaftler und Professoren führender Universitäten. Die siebte Gruppe besteht aus von Prabowo bevorzugten Personen, die aufgrund einer großen Anhängerschaft erheblichen Einfluss besitzen und im Wahlkampf 2024 Loyalität und Unterstützung gezeigt haben. Die achte Gruppe soll nationale Vielfalt abbilden und unterschiedliche regionale, ethnische und geschlechtliche Hintergründe repräsentieren. Angesichts dieser acht Gruppen bleibt die Frage, wie realistisch ein zaken cabinet tatsächlich ist.

Kabinettsbildung in Indonesien: vom Natsir-Kabinett zum Kabinett Indonesia Maju

Als zaken cabinet wird ein Kabinett bezeichnet, dessen Mitglieder Fachleute und Experten für ihre jeweiligen Ressorts sind. Entscheidend sind Kompetenz und nicht Parteizugehörigkeit oder parteipolitische Interessen. Politische Herausforderungen sollen durch Zusammenarbeit auf der Grundlage von Wissen und Fähigkeiten gelöst werden, nicht durch politische Bindungen (Ismail & Setiawan, 2022). Nach der Unabhängigkeit wurden mehrere indonesische Kabinette als zaken cabinets bezeichnet, besonders das Natsir-Kabinett von 1950, das Wilopo-Kabinett von 1952-1953 und das Djuanda-Kabinett von 1957. Bei ihrer Zusammensetzung spielten Partei- und Parlamentsinteressen eine geringere Rolle als die Auswahl ähnlich qualifizierter Personen, die gut zusammenarbeiten konnten. Vollständig frei von politischen Interessen waren jedoch auch fachlich besetzte Kabinette nicht. Nach Aman (2013) kann ein Kabinett als zaken gelten, wenn etwa $60\%\text{-}70\%$ seiner Mitglieder Fachleute und Experten sind und der übrige Anteil aus Politikern besteht.

Eine Analyse von Yanto & Nugraha (2021) kommt dagegen zu dem Schluss, dass die vier jüngsten Kabinette, Kabinet Indonesia Bersatu I (2004-2009), Kabinet Indonesia Bersatu II (2009-2014), das Arbeitskabinett (2014-2019) und Kabinet Indonesia Maju (2019-2024), Ministerämter weiterhin nach einem politischen Ansatz besetzten. Dafür werden vier Gründe genannt:

1. Starker Einfluss politischer Parteien: Unter Präsident Jokowi hatte die PDI-P erheblichen Einfluss auf die Zusammensetzung des Kabinetts. Dies zeigte sich etwa in einer Rede der Parteivorsitzenden Megawati, die Jokowi auf einem PDI-P-Parteitag dazu aufforderte, einen großen Anteil der Kabinettsposten mit PDI-P-Mitgliedern zu besetzen.
2. Politische Dankesschulden: Bei der Auswahl von Ministern spielt weiterhin die Vorstellung eine Rolle, dass besonders wichtige Unterstützer des Präsidentschaftswahlkampfs bevorzugt werden sollten. Damit geraten die Interessen der Bevölkerung in den Hintergrund. Parteien sollten dem Präsidenten genügend Raum für eine eigenständige Auswahl lassen, statt ihre Kader als Minister durchzusetzen. Ebenso sollte der Präsident politischem Druck widerstehen und seine Entscheidung unabhängig treffen.
3. Fehlende verbindliche Regeln: Es gibt bislang keine klaren und strengen gesetzlichen Vorgaben für ein Eignungsprüfungsverfahren bei Ministerämtern. Dadurch können Ernennungen erfolgen, bei denen Qualität, Professionalität und Integrität der Kandidaten zu wenig beachtet werden. Das präsidentielle Vorrecht lässt zugleich Raum für politischen Einfluss.
4. Kein offener Zugang für die Öffentlichkeit: Qualifizierte Bürgerinnen und Bürger besitzen keinen klaren Weg, selbst als Ministerkandidaten vorgeschlagen zu werden. Ein Ziel der Reformära ist der Übergang von rein repräsentativer zu stärker partizipativer Demokratie, in der die Bevölkerung intensiver an der Regierungsführung mitwirkt. Das derzeitige Auswahlverfahren für Ministerämter bildet diesen Anspruch nicht ab.

Wichtige Gesichtspunkte bei der Kabinettsbildung

Das Verfassungsrecht gibt dem Präsidenten die Befugnis, die Mitglieder seines Kabinetts auszuwählen. Einfach ist die Kabinettsbildung deshalb nicht. In Indonesien wird sie häufig von politischen Auseinandersetzungen geprägt, weil sich das bestehende Mehrparteiensystem mit dem Präsidialsystem überschneidet. Diese Kombination begünstigt transaktionale Politik bei der Vergabe von Ministerämtern und erschwert zugleich die Bildung einer wirksamen, stabilen Regierung (Lestari, 2022). Ein gewählter Präsident verfügt in einem präsidentiellen Mehrparteiensystem möglicherweise nicht über eine parlamentarische Mehrheit. Gehört er selbst einer Minderheitspartei an, werden Verhandlungen mit dem Parlament zusätzlich schwieriger. Hinzu kommen wechselnde, rechtlich unverbindliche Koalitionen und Interessenkonflikte, besonders wenn Minister aus Parteien zugleich weitere Ämter bekleiden (Ansori, 2023).

Diese Herausforderung zeigt sich in Indonesien über mehrere Regierungen hinweg. Sowohl Susilo Bambang Yudhoyono als auch Joko Widodo beteiligten Koalitionsparteien an ihren Kabinetten, um ihre politische Unterstützung im Parlament zu stärken. Die Koalitionen sollten die Stabilität und Handlungsfähigkeit der Regierung sichern, insbesondere im Verhältnis zum Parlament (Mainwaring, 1990).

Ansori (2023) nennt vier Gesichtspunkte, die bei der Bildung eines Kabinetts berücksichtigt werden sollten:

1. Politischer Gesichtspunkt: Ministerkandidaten aus Parteien wie auch parteilose Kandidaten benötigen die Unterstützung der Regierungskoalition. Das ist bedeutsam, weil diese Koalition unterschiedliche Ideologien, Interessen und Ziele vereint. Die politische Akzeptanz eines Kandidaten kann interne Konflikte verhindern, die andernfalls zum Bruch der Koalition führen könnten (Hanan, 2016).
2. Strategischer Gesichtspunkt: Hier geht es um die Fähigkeit eines Kandidaten, ein Ministerium zu führen und die Vision des Präsidenten in konkrete Programme zu übersetzen. Dazu gehören Führungsqualitäten und die Einhaltung der Grundsätze guter Regierungsführung. Fünf ethische Prinzipien sind Fairness, Transparenz, Verantwortung, Effizienz und Freiheit von Interessenkonflikten (Nugroho, 2013).
3. Technokratischer Gesichtspunkt: Dieser betrifft die fachliche Kompetenz und Integrität der Kandidaten. Ein Minister braucht das Wissen und die Fähigkeiten, die Aufgaben seines Ressorts wirksam zu erfüllen. Kompetenz allein genügt jedoch nicht ohne politische Integrität. Kleden zufolge richtet Integrität professionelles Handeln an moralischen Regeln und Grundsätzen aus und zeigt, dass Amtsträger die einzuhaltenden Standards kennen.
4. Öffentlicher Gesichtspunkt: Auch die Akzeptanz der Kandidaten in der Bevölkerung spielt eine Rolle. Der Präsident verdankt sein Amt nicht allein der Unterstützung politischer Parteien, sondern ebenso dem Vertrauen der Wähler. Öffentliche Erwartungen, die in Debatten über die Kabinettsbildung geäußert werden, sollten deshalb als Rückmeldung dazu verstanden werden, wie das Kabinett nach Ansicht der Bevölkerung arbeiten soll.

Risiken eines größeren Kabinetts

Seit der Unabhängigkeit steht Indonesien auf dem Weg zu seinen nationalen Zielen vor zahlreichen Herausforderungen. Innenpolitische Spannungen begleiteten das Land von Beginn an und zeigen sich auch bei der Bildung von Kabinetten. Minister und ihre Mitarbeiter unterstützen den Präsidenten bei der Umsetzung staatlicher Programme. Deshalb müssen sie über Fähigkeiten und Kompetenzen verfügen, die zu ihrem jeweiligen Aufgabenbereich passen.

Das von Präsident Prabowo vorgeschlagene Kabinett Merah Putih wurde nach seinem Amtsantritt am 20. Oktober 2024 vereidigt. Wegen seiner im Vergleich zu früheren Regierungen großen Zahl an Mitgliedern zog es erhebliche öffentliche Aufmerksamkeit auf sich. Die Größe nährte Vermutungen über Patronage, transaktionale Absprachen und eine Politik, die möglichst viele Unterstützer einbindet. Ein Blick auf das Regierungssystem zeigt allerdings, dass politische Manöver die Kabinettsbildung in Indonesien schon lange begleiten. Dabei geht es nicht nur um einzelne Tauschgeschäfte. Auch die Verbindung von Mehrparteiensystem und Präsidialsystem führt in jeder Phase zu politischem Einfluss, einschließlich der Auswahl der Minister.

Prabowo verfügt bei der Bildung des Kabinetts Merah Putih über weitreichende Vorrechte. Die Hoffnung richtet sich darauf, dass er damit ein fachlich besetztes zaken cabinet schafft, das ihn bei der Regierungsführung unterstützt. Zugleich darf die mögliche Kehrseite eines großen Kabinetts nicht übersehen werden: mehr Koordinationsaufwand, geringere Effizienz und steigende Haushaltskosten. Eine konsequente parlamentarische und öffentliche Kontrolle der Regierungsarbeit bleibt deshalb unverzichtbar.