Zusammenfassung
Diese qualitative Studie stützt sich auf verschiedene Quellen und frühere Berichte. Mithilfe einer deskriptiven Analyse untersucht sie die Entwicklung des Rechtsrahmens, auf dem das IKN-Projekt beruht, insbesondere das Gesetz Nr. 3 von 2022 und die damit verbundenen Hürden. Außerdem betrachtet die Studie IKN aus geostrategischer und geopolitischer Perspektive und zeigt, welche terroristischen Bedrohungen im Gebiet der neuen Hauptstadt bestehen.
Einleitung
Die Hauptstadt ist das politische Zentrum eines Landes. Von ihren Bedingungen hängt ab, wie die staatliche Verwaltung arbeitet. In manchen Ländern sind die Aufgaben einer Hauptstadt auf mehrere Städte verteilt. Indonesien folgt dagegen dem klassischen Modell, bei dem Legislative, Exekutive und Judikative an einem zentralen Ort gebündelt sind (Habibie, 2022). Viele Staaten haben ihre Hauptstadt aus unterschiedlichen Gründen verlegt. Eine solche Entscheidung muss jedoch die gesellschaftlichen Bedingungen des jeweiligen Landes berücksichtigen und setzt politischen Willen voraus. In Indonesien reichen entsprechende Pläne bis in die Amtszeit von Präsident Sukarno zurück; unter Präsident Jokowi begann schließlich ihre Umsetzung. Andere Staaten hatten ihre Hauptstädte bereits lange zuvor verlegt (Amal & Sulistyawan, 2022). Bei einem solchen Vorhaben greifen wirtschaftliche, soziale, ökologische und weitere Fragen ineinander. Besonders wichtig ist die rechtliche Perspektive, denn das Verfahren einer Hauptstadtverlegung hat weitreichende Rechtsfolgen. Ein zentrales Problem war zunächst, dass eine klare Rechtsgrundlage für dieses Verfahren fehlte (Mahardika & Saputra, 2022).
Seit Ost-Kalimantan 2019 als Standort der neuen indonesischen Hauptstadt ausgewählt wurde, untersuchen zahlreiche Analysen die ökologischen, sozialen, sicherheitspolitischen und gesamtwirtschaftlichen Folgen. Auch Verteidigung, internationale Beziehungen und Indonesiens Außenpolitik innerhalb der regionalen geopolitischen Ordnung sind dabei wichtige Themen. Die Staatsgründer verbanden mit Indonesien den Anspruch, international eine bedeutende Rolle zu spielen. Daraus folgt für die neue Hauptstadt ein konkretes Sicherheitsziel: Sie soll nicht nur ihre Bewohner schützen, sondern auch als Symbol staatlicher Stärke für die Souveränität der gesamten Republik Indonesien stehen (Wirawan, 2022).
Die Entstehung des Rechtsrahmens für die Hauptstadt Nusantara (IKN)
Die Hauptstadt Nusantara (IKN) ist ein vielschichtiges langfristiges Projekt Indonesiens und benötigt deshalb einen eindeutigen Rechtsrahmen. Diesen soll das Gesetz Nr. 3 von 2022 über die Hauptstadt schaffen. Sein Weg bis zur Verabschiedung war von politischen Auseinandersetzungen und der Ablehnung einzelner Fraktionen im Repräsentantenhaus (DPR) geprägt. Ausgangspunkt war Präsident Jokowis Initiative von 2019, die Hauptstadt von Jakarta nach Ost-Kalimantan zu verlegen. Darauf folgten ein Schreiben des Präsidenten zum Gesetzentwurf und die Bildung eines Sonderausschusses für das Hauptstadtgesetz (Sembiring et al., 2023). Die erste Plenarsitzung des DPR zum Entwurf fand am 7. Dezember 2021 statt. In dieser Sitzung wurde ein Sonderausschuss eingesetzt, der den Inhalt des Entwurfs ausarbeiten sollte. Wegen der nahenden sitzungsfreien Zeit konzentrierte das Parlament die Beratungen anschließend auf eine Woche. Der Sonderausschuss kam vor der Pause mit verschiedenen zuständigen Stellen zusammen. Zusätzlich setzte er einen Arbeitsausschuss ein, der die Problemliste beraten sollte. Dieser bildete wiederum ein kleineres Team für die einzelnen Streitpunkte (Farisa, 2022).
In der Entwurfsphase erstellte die indonesische Behörde für nationale Entwicklungsplanung eine wissenschaftliche Begleitstudie mit und . Sie kam zu dem Schluss, dass Jakarta als Hauptstadt nicht mehr geeignet sei (Bappenas, 2021). Mehrere Gruppen kritisierten jedoch die Begleitstudie und sahen darin Anzeichen für formelle Mängel des Gesetzentwurfs. Am 17. Januar 2022, einen Tag vor der Verabschiedung, bestand im DPR nahezu Einigkeit; nur die Fraktion der PKS lehnte den Entwurf ab. Am 18. Januar 2022 verabschiedete das Parlament das IKN-Gesetz nach . An der Plenarsitzung nahmen vor Ort teil, während online zugeschaltet waren (Maku et al., 2023). stimmten zu. Die PKS nannte sieben Gründe für ihre Ablehnung. Im März 2022 reichten mehrere bekannte Persönlichkeiten beim Verfassungsgericht (MK) Klage ein; die Verhandlung begann am 24. März 2022. Unter dem Aktenzeichen 34/PUU-XX/2022 traten 21 Antragsteller auf, darunter Prof. Dr. Azyumardi Azra und M. Sirajuddin Syamsuddin (Aditya & Meiliana, 2022).
Die erste Rüge bezog sich auf den Grundsatz der Klarheit des Regelungsziels. Nach Auffassung des Verfassungsgerichts reichten die vorgelegten Belege jedoch nicht aus, um einen Rechtsverstoß darzutun. Die Antragsteller hätten zudem nicht hinreichend dargelegt, inwiefern der Einwand begründet sei. Sie machten ferner geltend, dass das Gesetz Nr. 3/2022 gegen Artikel 5(c) des Gesetzes Nr. 12/2011 über Art, Rangordnung und Inhalt von Rechtsvorschriften verstoße. Das Verfassungsgericht hielt das im Gesetz Nr. 3/2022 vorgesehene Delegationsverfahren dagegen für vereinbar mit den technischen Vorgaben des Gesetzes Nr. 12/2011 (Maku et al., 2023).
Zentrale Streitfragen zum Gesetz Nr. 3 von 2022 als Rechtsrahmen für IKN
Die Ausarbeitung und Verabschiedung des Gesetzes Nr. 3 von 2022 war mit mehreren Konflikten verbunden. Während des Gesetzgebungsverfahrens äußerten unterschiedliche Gruppen Zustimmung und Ablehnung. Besonders nach der Verabschiedung am 18. Januar 2022 nahm der Widerstand zu. Am 15. Februar 2022 beantragten Mitglieder der Öffentlichkeit, darunter Führungspersönlichkeiten, Angehörige indigener Gemeinschaften und ehrenamtliche Lehrkräfte, eine formelle und materielle Normenkontrolle beim Verfassungsgericht (Al Fikry, 2022). Viele Streitpunkte betrafen die rechtspolitische Ausrichtung und die wissenschaftliche Begleitstudie des IKN-Gesetzes (Benia & Nabilah, 2022). Am 24. März 2022 wandten sich außerdem mehrere bekannte Persönlichkeiten an das Verfassungsgericht. Der Antrag von Personen wurde unter dem Aktenzeichen 34/PUU-XX/2022 registriert (Maku et al., 2023).
Der erste Einwand stammte von Herifuddin Daulay, einem ehrenamtlichen Lehrer. Er kritisierte mehrere Punkte der wissenschaftlichen Begleitstudie: Es fehle eine Prüfung möglicher Fehler und ein Verfahren zu deren Korrektur; die Begründung der Hauptstadtverlegung orientiere sich nicht am Wohl von Nation und Staat; zu erwartende Probleme würden nicht ausreichend analysiert; der Vergleich mit Hauptstadtverlegungen anderer Länder sei als Orientierung zu knapp; und das Gesetz nenne keine Frist für den Umzug der Bevölkerung in die neue Hauptstadt (Verfassungsgericht, 2022a). Das Verfassungsgericht wies diesen Antrag in seiner Entscheidung Nr. 40/PUU-XX/2022 zurück, weil Daulay die Voraussetzungen seiner Rüge nicht klar genug beschrieben habe und der Antrag deshalb insgesamt unbestimmt sei. Neben Daulays Einwänden wurden vor allem folgende Punkte als mögliche Widersprüche zur Verfassung genannt:
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Die Entscheidung für Ost-Kalimantan berücksichtige nicht hinreichend die dringlicheren Interessen anderer Regionen. Der Einwand bezieht sich auf Artikel 1 Absatz 1 der indonesischen Verfassung von 1945, nach dem Indonesien ein einheitlicher Staat in Form einer Republik ist. Seine Regionen haben gleichberechtigte Interessen. Eine Verlegung der Hauptstadt von Jakarta nach Ost-Kalimantan müsse deshalb dem gesamten Land zugutekommen und dürfe nicht nur eine einzelne Region begünstigen.
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Die Öffentlichkeit sei am Gesetzgebungsverfahren nur sehr begrenzt beteiligt gewesen, und auch dessen Transparenz sei unzureichend gewesen. Dies war ein zentraler Einwand im Verfahren Nr. 25/PUU-XX/2022 vor dem Verfassungsgericht. Die Antragsteller sahen darin einen Verstoß gegen Artikel 1 Absatz 2 und Artikel 1 Absatz 3 der Verfassung von 1945. Danach liegt die staatliche Souveränität beim Volk und wird nach Maßgabe der Verfassung ausgeübt (Benia & Nabilah, 2022). Volkssouveränität bedeutet, dass die höchste Staatsgewalt vom Volk ausgeht. Die Regierung müsse daher beim Gesetz Nr. 3/2022 die Interessen der Bevölkerung beachten und das Verfahren nach den geltenden Regeln durchführen (Darussalam & Indra, 2021).
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Artikel 1 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 3/2022 bezeichnet die neue Hauptstadt als Gebietskörperschaft mit besonderem Charakter und auf Provinzebene. Nach Ansicht der Kritiker passe dies nicht zu Artikel 18 Absatz 1 der Verfassung von 1945. Das Gesetz lege nicht fest, ob das Gebiet in Regierungsbezirke oder Städte gegliedert werde. Auch fehle die in der Verfassung vorgesehene gesetzgebende Vertretung auf Provinzebene, deren Mitglieder in allgemeinen Wahlen bestimmt werden.
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Ein weiterer Einwand betrifft rechtsstaatliche Anforderungen und den kurzen Zeitrahmen. Das IKN-Gesetz sei in nur ausgearbeitet worden. Dadurch habe insbesondere eine wirksame Beteiligung der Öffentlichkeit gelitten. Die übereilte Ausarbeitung habe nach Ansicht der Kritiker auch die inhaltliche Qualität beeinträchtigt und zu materiellen Widersprüchen mit der Verfassung von 1945 geführt (Benia & Nabilah, 2022).
Mit seiner Entscheidung Nr. 25/PUU-XX/2022 wies das Verfassungsgericht sämtliche Rügen zurück, die auf Verstöße gegen Artikel 1 Absatz 2, Artikel 1 Absatz 3, Artikel 18, Artikel 27 Absatz 1 und Artikel 28C Absatz 2 der Verfassung von 1945 gestützt waren. Nach Auffassung des Gerichts müsse sich die Gesetzgebung zwar an die im Gesetz über die Bildung von Rechtsvorschriften festgelegten Verfahren halten. Ob ein Gesetz fehlerhaft sei, lasse sich aber nicht allein aus der Dauer oder Geschwindigkeit des Verfahrens ableiten. Die Argumente der Antragsteller seien daher rechtlich unbegründet (Verfassungsgericht, 2022b).
Geostrategische Bedrohungen im IKN-Gebiet und ihre Bedeutung für Indonesiens Geopolitik
Verteidigungsgeografie untersucht, wie räumliche Gegebenheiten militärische Planung prägen. Dazu gehören Verteidigungsräume, mögliche Kampfgebiete, Kommunikationswege und regionale Logistik. Nach Supriyatno (2018) betrachtet sie den Einfluss der physischen und sozialen Umwelt auf Verteidigungspolitik und Strategie, Planung, Haushalt, Programme sowie die Einsätze von Kampf-, Kampfunterstützungs- und Verwaltungseinheiten. In diesem Sinn besitzt Nusantara eine größere strategische Tiefe. Kalimantan ist etwa so groß wie Java und bietet damit Raum für einen integrierten Cluster der Verteidigungsindustrie. Zugleich rücken Land-, See- und Luftgrenzen näher an die Hoheitsgebiete anderer Staaten, wodurch neue Sicherheitsrisiken entstehen. Die Landgrenze zu Malaysia ist lang. Nusantara liegt außerdem in Reichweite der Interkontinental- und Hyperschallraketen bestimmter Staaten. Auf See befindet sich IKN nahe der indonesischen Archipel-Seeroute ALKI II und wichtigen globalen Engpässen. Im Luftraum liegt der Standort nahe den Fluginformationsgebieten Singapur, Kinabalu in Malaysia und Manila auf den Philippinen (Habibie, 2022).
Diese Lage stellt Ost-Kalimantan vor andere verteidigungs- und sicherheitspolitische Aufgaben als Jakarta. Die Nähe zu internationalen Grenzen macht die Region zugleich für militante terroristische Gruppen attraktiv. Muhammad Aceng Kurnia, ein Mitglied der Jamaah Ansharut Daulah (JAD) in Ost-Kalimantan, verübte den Anschlag auf die Oikumene-Kirche. Weitere Ermittlungen zeigten, dass sich in Ost-Kalimantan ein mit dem sogenannten Islamischen Staat verbundenes indonesisches Terrornetzwerk befand. Zusätzlich gehört Ost-Kalimantan zum Mantiqi Tsalis, der Region III unter den vier Operationsgebieten der Jemaah Islamiyah. Dieses Gebiet sollte Ausbildungslager vom Hauptstützpunkt in Mindanao aus unterstützen und als wichtigste militärische Basis der Organisation in Indonesien dienen (Safrudin, 2018). Seit 2002 gilt Kalimantan als eines der Zentren terroristischer Aktivitäten in Südostasien. Wirawan (2022) nennt dafür Gründe:
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Gemessen an seiner großen Fläche verfügt Kalimantan über eine geringe militärische Präsenz und wenig Verteidigungs- und Sicherheitsinfrastruktur. Auf der Insel gibt es nur regionale Militärkommandos (Kodam) in Balikpapan und Pontianak, über die Provinzen verteilte regionale Polizeibehörden, weit von der neuen Hauptstadt entfernte Hauptstützpunkte der Marine in Tarakan und Pontianak sowie Luftwaffenstützpunkte. Diese Lücken erleichtern es terroristischen Netzwerken, Bündnisse zu bilden oder Stützpunkte einzurichten.
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Kalimantans hügeliges und gebirgiges Gelände bietet terroristischen Gruppen abgelegene Räume für neue Stützpunkte. Ein großer Teil der Insel ist bewaldet. Kalimantan umfasst , wird von mindestens großen Flüssen durchzogen, und seiner Fläche bestehen aus Bergen und Hügeln.
Die verteidigungsgeografische Lage birgt erhebliche Risiken. Deshalb verdient die Verlegung der Hauptstadt nach Ost-Kalimantan besondere Aufmerksamkeit in Sicherheits- und Verteidigungsfragen. Für die innere Sicherheit können neue oder größere Probleme entstehen; Indonesiens außenpolitische Grundausrichtung dürfte sich dadurch jedoch nicht wesentlich ändern. Auch die geopolitische Linie des Landes im asiatisch-pazifischen Raum bleibt durch den Umzug von Jakarta nach Kalimantan voraussichtlich weitgehend bestehen (Wirawan, 2022). Das bedeutet allerdings nicht, dass die Beziehungen zu einzelnen Staaten unverändert bleiben. Der Bedarf an Investitionen hat Indonesiens Beziehungen etwa zu den Vereinigten Arabischen Emiraten, den Vereinigten Staaten, China und Japan bereits beeinflusst (Mujiono & Sagena, 2020). Die geostrategische Lage Nusantaras eröffnet somit Chancen und schafft zugleich Risiken in mehreren Bereichen. Planung, Abstimmung und Stabilität bleiben während des gesamten Projekts zentrale Themen. Eine fortlaufende öffentliche Kontrolle ist deshalb eine wichtige Form der Beteiligung an einem Vorhaben, das zahlreiche Interessen und Akteure berührt.
Rechtliche Prüfung und öffentliche Kontrolle
Der Rechtsrahmen des IKN-Projekts bleibt umstritten. Eine Hauptstadtverlegung ist ein Einschnitt in die Geschichte eines Landes und benötigt deshalb eine klare, belastbare Rechtsgrundlage. Mit dem Gesetz Nr. 3 von 2022 sollte die Planung rechtlich abgesichert und der Öffentlichkeit vermittelt werden, dass der Umzug von Jakarta nach Kalimantan verantwortbar sei. Viele Kritiker bezweifelten jedoch, dass das Verfahren den Anforderungen der Verfassung von 1945 entsprach. Mehrere Parteien beantragten deshalb beim Verfassungsgericht eine Überprüfung des Gesetzes. Sie sahen insbesondere Verstöße gegen Artikel 1 Absatz 2, Artikel 1 Absatz 3, Artikel 18, Artikel 27 Absatz 1 und Artikel 28C Absatz 2 der Verfassung der Republik Indonesien von 1945. Das Verfassungsgericht wies sämtliche Anträge mit seiner Entscheidung Nr. 25/PUU-XX/2022 zurück.
Nach Auffassung des Verfassungsgerichts fehlte den Anträgen die erforderliche rechtliche Bestimmtheit. Außerdem stellte es fest, dass das Gesetz Nr. 3 von 2022 im vorgesehenen Verfahren nach dem Gesetz über die Bildung von Rechtsvorschriften zustande gekommen sei. Diese Entscheidung nahm jedoch nicht allen Beteiligten ihre Sorge um die Zukunft des IKN-Projekts. Nach Ansicht der Kritiker können Schwächen im Rechtsrahmen eines Vorhabens dieser Größenordnung viele Gruppen betreffen. Sie verweisen auf den hohen Finanzbedarf, mögliche Eingriffe in die Rechte indigener Gemeinschaften, drohende Umweltschäden und ein wachsendes Terrorismusrisiko. Dieses Risiko wiegt besonders schwer, weil Kalimantan bereits als Stützpunkt eines grenzüberschreitenden, mit Malaysia verbundenen Terrornetzwerks diente. Hat die Regierung genug getan, um diesen Bedenken zu begegnen?