Zusammenfassung
Diese qualitative Untersuchung wertet Sekundärquellen aus früheren Studien und Berichten einschlägiger Institutionen aus. Sie untersucht Hinweise auf eine Pork-Barrel-Strategie im Vorfeld der Wahlen 2024 und erklärt, wie eine solche Strategie bestimmten politischen Zielen dienen kann. Im Mittelpunkt steht dabei das Sozialhilfebudget als politisches Instrument. Die Studie ordnet diese Praxis als eine Form der Pork-Barrel-Politik ein und betrachtet außerdem, wie wirksam sie beim Aufbau regionaler Wählerhochburgen sein kann.
Einleitung
Wer politische Macht gewinnen oder erhalten will, braucht eine Strategie. Politiker verfolgen dabei nicht nur Maßnahmen, die sich für die Öffentlichkeit eindeutig als richtig oder falsch einordnen lassen. Manche Strategien bewegen sich in einer Grauzone: Sie wirken rechtmäßig und verstoßen nicht offen gegen Regeln, verfolgen hinter einer öffentlichen Maßnahme aber zugleich private politische Interessen. Hier setzt der Begriff Pork-Barrel-Politik an. Gemeint sind staatlich finanzierte Projekte, die gezielt bestimmten geografischen Gebieten zugutekommen. Die Hoffnung dahinter ist, dass die begünstigte Bevölkerung im Gegenzug bestimmte Kandidaten politisch unterstützt (Marasabessy & Siagian, 2024).
Diese Strategie kann Teil populistischer Programme sein, die aus einer auf paternalistischen Beziehungen beruhenden dynastischen Politik hervorgehen (Djati, 2013). Paternalistisch meint hier ein Verhältnis, das einer Vater-Kind-Beziehung ähnelt: Wer die Autorität unterstützt, erhält Schutz und Vorteile. Lokale politische Dynastien verteilen öffentliche Mittel um, um solche Unterstützung zu gewinnen. Die Mittel fließen in populäre oder öffentlich attraktive Vorhaben, etwa Infrastruktur, Wohlfahrtsprogramme oder Sozialhilfe. Politische Führungskräfte wollen damit ihre Wählerbasis stärken und ihre Macht langfristig sichern (Grossman & Helpman, 2022). Auch Rantau et al. (2019) beschreiben eine solche Verteilung staatlicher Ressourcen. Sie konzentriert sich auf Regionen, die bereits Wahlhochburgen einzelner Kandidaten oder Parteien sind oder dazu werden sollen. John A. Ferejohn prägte den Begriff in seiner Arbeit "Pork Barrel Politics: Rivers and Harbors Legislation, 1947-1968" für die Verteilung staatlicher Ressourcen mit dem Ziel, Mehrheiten im Kongress der Vereinigten Staaten zu gewinnen.
Pork-Barrel-Politik ist eng mit politischer Patronage verbunden. Patronage bezeichnet eine politische Beziehung, in der Geld, Güter oder wirtschaftliche Chancen verteilt werden, um Unterstützung zu erhalten (Rumambi, 2019). Pork-Barrel-Politik ist eine räumlich gezielte Form dieser Patronage: Staatliche Projekte werden bestimmten Regionen zugewiesen (Dalupe, 2020). Davon zu unterscheiden ist direkte Stimmenkaufpolitik. Bei ihr werden Geld oder andere Mittel für einen konkreten politischen Zweck angeboten, bis hin zum Kauf einzelner Stimmen durch materielle Gegenleistungen. Neben Bargeld können auch Sachleistungen, Einrichtungen oder andere Unterstützung für den Wahlkampf eines Kandidaten eingesetzt werden (Marasabessy & Siagian, 2024).
Problemstellung
Die politische Konkurrenz veranlasst Politiker, unterschiedliche Strategien zur Durchsetzung ihrer Ziele einzusetzen. Politisches Kapital wird in Handlungen übersetzt, die den beteiligten Akteuren oder Institutionen Vorteile bringen und ihre Stellung stärken können. Pork-Barrel-Politik ist eine solche Strategie: Über lokal ausgerichtete öffentliche Maßnahmen soll Einfluss ausgebaut und Unterstützung im Wahlkampf gewonnen werden. Ihre weite Verbreitung wirft die zentrale Frage dieser Untersuchung auf: Wie bewegt sich die Pork-Barrel-Strategie in der politischen Landschaft Indonesiens? Ebenso wichtig ist die Frage, wie wirksam diese Strategie tatsächlich ist.
Warum wird das Sozialhilfebudget zum Instrument dieser Strategie?
Neue Maßnahmen kurz vor einer Wahl werden häufig mit Pork-Barrel-Strategien von Amtsinhabern in Verbindung gebracht, die ihre Stellung im nächsten Wahlkampf sichern wollen. Dafür können sie fiskalpolitische Entscheidungen nutzen: Investitionsprojekte in ausgewählten Gebieten, Ausgaben für bestimmte Gruppen oder Steuersenkungen zugunsten einzelner Interessen sollen das Verhalten der Wähler beeinflussen (Drazen & Eslava, 2006). Ermessensmittel werden besonders häufig mit regionalen Amtsinhabern in Verbindung gebracht, die erneut kandidieren. Ihre Verwendung stützt sich auf die indonesische Innenministerverordnung Permendagri Nr. 21/2011, die Zuschüsse und Sozialhilfe als indirekte Ausgaben vorsieht. Weil ihre Zuweisung nicht an klar bestimmte Ziele gebunden ist, besteht ein erheblicher Ermessensspielraum. Gerade deshalb eignen sich beide Budgetarten als Instrument einer Pork-Barrel-Strategie vor Wahlen (Pratiwi & Nasution, 2022). Ein Indikator ist die Veränderung der Zuschuss- und Sozialhilfebudgets vor und während einer Wahlperiode. Ritonga und Alam (2010) zeigen, dass ihr Anteil an den Gesamtausgaben in Regionen steigt, in denen die regionale Führung als Amtsinhaber erneut kandidiert. In Regionen ohne eine solche Kandidatur fällt der Anteil geringer aus.
Wer kann eine Pork-Barrel-Strategie besonders leicht einsetzen?
Amtsinhaber greifen nach John Ferejohns Untersuchung häufiger auf Pork-Barrel-Politik zurück. Wilk (2010) nennt dafür Gründe. Erstens können sie den Eindruck vermitteln, durch neue Projekte unmittelbar etwas für ihre Region geleistet zu haben. Das unterstützt ihren Wahlkampf. Zweitens können sie ihr öffentliches Bild als Führungskraft stärken, die sich für die Interessen ihrer Wähler einsetzt. Dadurch erhalten sie gegenüber politischen Konkurrenten einen Vorteil. Drittens können sie auf Gesetze, Verordnungen und Projektentscheidungen in ihrem Wahlkreis einwirken. Hinzu kommt das Eigeninteresse politischer Familien, ihre Macht zu erhalten. Auf Verwandtschaft beruhende politische Dynastien können Pork-Barrel-Maßnahmen nutzen, um die Bindung zwischen den Herrschenden und der Bevölkerung zu festigen (Gunanto, 2020). Nach Ferejohn, zitiert bei Wilk (2010), und Gunanto (2020) sind daher sowohl erneut kandidierende Amtsinhaber als auch Führungskräfte mit familiären Verbindungen zu ihren möglichen Nachfolgern besonders geneigt, diese Strategie einzusetzen.
Merkmale der Pork-Barrel-Politik
Nach Wilk (2010) und Gunanto (2020) können vor allem bereits mächtige Akteure Pork-Barrel-Politik betreiben. Amtsinhaber und Mitglieder politischer Dynastien verfügen über den nötigen Zugang zu öffentlichen Ermessensmitteln. In Indonesien prägen familiäre Beziehungen die politische Hierarchie auf regionaler wie auf nationaler Ebene weiterhin stark. Auf nationaler Ebene wird der Beginn einer politischen Dynastie unter Präsident Jokowi mit Gibran Rakabuming Rakas Wahl zum Bürgermeister von Solo 2020 und seiner Vizepräsidentschaftskandidatur 2024 verbunden (Dona, 2022). An solchen Dynastien lässt sich der Mechanismus der Pork-Barrel-Politik untersuchen. Saragintan und Hidayat (2017) nennen folgende Merkmale:
- Die Maßnahme geht von einer staatlichen Führungskraft aus, besonders vor einer Wahl, und soll Unterstützung sowie eine Wiederwahl sichern.
- Sie nutzt den Staatshaushalt, meist über Regierungsprogramme oder Zuweisungen der Zentralregierung an die Regionen.
- Sie ist regional oder territorial ausgerichtet und begünstigt gezielt eine bestimmte Bevölkerungsgruppe in einem bestimmten Gebiet.
- Wegen dieser räumlichen Begrenzung profitieren nur ausgewählte Gemeinschaften von den zugewiesenen Mitteln.
- Die Hilfe verpflichtet die Empfänger nicht formell, für den Amtsinhaber zu stimmen, weil sie vor der Wahl ohne ausdrückliche Vereinbarung gewährt wird.
Sozialhilfe als mögliche Form der Pork-Barrel-Politik
Anhand dieser Merkmale lassen sich mögliche Erscheinungsformen der Pork-Barrel-Politik in Indonesien einzeln prüfen. Im Wahlkampf 2024 trat Gibran Rakabuming Raka als Kandidat für das Amt des Vizepräsidenten an der Seite von Prabowo Subianto an. In Teilen der Öffentlichkeit verstärkte das die Debatte über politische Dynastien (Bintang et al., 2023). Als Präsident und Inhaber staatlicher Macht hatte Jokowi Möglichkeiten, auf den Ablauf der Wahl 2024 einzuwirken. Stokes (2013) zufolge haben Regierende und Amtsinhaber in der Verteilungspolitik einen Vorteil, weil sie auf staatliche Ressourcen zugreifen können. Über Regierungsprogramme stehen sie zudem in direktem Kontakt mit der Bevölkerung und verteilen Leistungen selbst. Das entspricht dem ersten Merkmal: Eine staatliche Führungskraft kann vor einer Wahl Maßnahmen einsetzen, um Unterstützung und eine erneute Wahl zu fördern.
Das zweite Merkmal ist die Nutzung des Staatshaushalts über Regierungsprogramme und Zuweisungen von der Zentralregierung an die Regionen. Dazu passt der Anstieg des Sozialschutzbudgets vor der Wahl 2024. Im Staatshaushaltsbericht für 2024 (Kemenkeu RI, 2024a) kann dieser Anstieg als erster Hinweis auf eine Pork-Barrel-Strategie Jokowis zur Sicherung seiner Unterstützerbasis gelesen werden. Jusuf Kalla, Vizepräsident Indonesiens von 2014 bis 2019, stimmte der Einschätzung zu, dass die Verteilung von Sozialhilfe politische Inhalte trage. Er verwies besonders darauf, dass die Mittel kurz vor Wahlen auf nationaler wie lokaler Ebene zunähmen. Zuschüsse und Sozialhilfe sind für politische Akteure attraktiv, weil diese populären Programme bei nationalen und lokalen Wahlen für politische Zwecke genutzt werden können (Rahmanto et al., 2021).
Von 2023 auf 2024 stieg das Budget deutlich.
Der monatliche Bericht zur Ausführung des Staatshaushalts von Kemenkeu RI (2024b) schlüsselt die Entwicklung weiter auf. Im Januar 2024 erreichten die tatsächlich ausgezahlten Sozialhilfen Billionen. Dazu gehörten: (1) bedingte Geldtransfers des PKH-Programms an begünstigte Familien (KPM); (2) Leistungen über das Grundnahrungsmittelkartenprogramm an KPM; (3) Beitragszuschüsse für Teilnehmer der nationalen Krankenversicherung JKN; und (4) Leistungen des Smart Indonesia Program (PIP) für Schüler sowie der Smart Indonesia Card (KIP) für Studierende. Bereits vor der Wahl 2019, bei der Jokowi für eine zweite Amtszeit kandidierte, waren das Sozialschutzbudget und die Sozialhilfeausgaben gestiegen. Die in den Staatshaushaltsberichten von 2015 bis 2018 aufgeführten Sozialprogramme schwankten zunächst. Der Rückgang 2015 lag unter anderem an der Neuzuordnung von Haushaltsmitteln: Das Ministerium für öffentliche Arbeiten und Wohnungswesen verbuchte Mittel als Warenkäufe, das Bildungsministerium als Lehrkräftezulagen. Vor der Präsidentschaftswahl 2018 erhöhte die Regierung die Sozialhilfemittel erneut. Dies wurde als Strategie des Amtsinhabers Jokowi verstanden, sein öffentliches Bild vor der nächsten Wahl zu stärken (Setiawan & Setyorini, 2018). Damit erfüllen diese Maßnahmen nach Saragintan und Hidayat (2017) sowohl das zweite als auch das fünfte Merkmal der Pork-Barrel-Politik.
Von 2016 bis 2018 stiegen die Mittel schnell an.
Ein weiteres Merkmal ist die regionale Begrenzung der Sozialhilfe. Die Mittel kommen gezielt bestimmten Gruppen in ausgewählten Gebieten zugute, sodass nur einzelne Gemeinschaften profitieren. Nach Angaben der Präsidentenwebsite, die Narasi (2024) zitiert, konzentrierten sich Jokowis Besuche von Oktober 2023 bis Februar 2024 überwiegend auf Zentraljava; die damit verbundenen Ausgaben beliefen sich insgesamt auf . Zu den Maßnahmen vor der Wahl gehörten demnach ein höheres Sozialschutzbudget und seine Verteilung an bestimmte Regionen der eigenen Unterstützerbasis. Dies entspricht den fünf Merkmalen, mit denen Saragintan und Hidayat (2017) Pork-Barrel-Politik beschreiben.
Wie wirksam ist Pork-Barrel-Politik für die Wählbarkeit?
Die Untersuchung zeigt, wie Amtsinhaber Pork-Barrel-Politik zugunsten bestimmter Akteure einsetzen können. Sie ist Teil der Haushaltspolitik, also jenes politischen Prozesses, in dem unterschiedliche Interessen über Maßnahmen und die Verteilung von Haushaltsmitteln verhandeln. Der indonesische Staatshaushalt APBN ist in diesem Sinn ein politisches Dokument, das die Vereinbarung zwischen dem Parlament DPR und der Exekutive unter dem Präsidenten widerspiegelt (Aziz, 2016). Wenn ein Amtsinhaber Sozialhilfe als bürgernahe Haushaltspolitik darstellt, kann das sein öffentliches Bild und damit seine Wählbarkeit verbessern. Vor der Präsidentschaftswahl 2019 lag Jokowis Wählbarkeit relativ stabil bei , während Prabowo Subianto auf kam. Jokowis hohe Werte fielen zeitlich mit steigenden Sozialausgaben und Sozialhilfeprogrammen zusammen (Rahmanto et al., 2021). Auch Prabowo Subianto und Gibran Rakabuming Raka legten vor der Wahl 2024 nach den von Präsident Jokowi eingeführten Sozialhilfemaßnahmen zu. Der Bericht von LSI (2024) zeigt diese Entwicklung der Präferenzen für die Präsidentschaftskandidaten von Januar 2023 bis Februar 2024.
Die Wählbarkeit von Prabowo-Gibran stieg ab September 2023 deutlich.
Der stärkste Anstieg begann im Oktober 2023, als nach einer Entscheidung des Verfassungsgerichts Gibrans Kandidatur als Prabowo Subiantos Vizepräsidentschaftskandidat bekannt gegeben wurde. Im Dezember setzte sich der Trend fort und hielt bis Februar 2024 an. Wie vor der Wahl 2019 fiel die steigende Zustimmung für das vom Amtsinhaber unterstützte Paar mit der Verteilung von Sozialhilfe zusammen. Im November 2023 wurde das Sozialschutzbudget auf erhöht (Kemenkeu RI, 2024a). Der zeitliche Gleichlauf zwischen höherem Sozialschutzbudget und steigender Wählbarkeit des unterstützten Kandidatenpaars wird als Hinweis darauf gewertet, dass Pork-Barrel-Politik zusätzliche Wählerunterstützung mobilisieren kann (Rahmanto et al., 2021).
Öffentliche Kontrolle der Sozialhilfe
Mit wachsender Spannung vor Wahlen suchen Politiker nach Wegen, öffentliche Unterstützung zu gewinnen. Pork-Barrel-Politik erscheint dabei sowohl auf nationaler Ebene als auch bei regionalen Wahlen als wirkungsvolles Instrument. Sozialhilfe spielt darin seit mehreren Regierungen eine zentrale Rolle. Weil die Vergabe solcher Programme teilweise auf Ermessensentscheidungen beruht, kann sie leicht für persönliche politische Interessen genutzt werden. Der mögliche Gewinn an Wählbarkeit und öffentlichem Ansehen macht die Strategie für viele Akteure attraktiv. Zugleich ist ihre Einbettung in komplexe Haushaltsentscheidungen für die Öffentlichkeit schwer zu erkennen. Gerade deshalb muss die Bevölkerung nachvollziehen können, wie demokratische Entscheidungen und Sozialschutzbudgets zustande kommen und ob eine scheinbar gemeinwohlorientierte Maßnahme zugleich privaten Machtinteressen dient. Öffentliche Kontrolle ist besonders wichtig, weil diese Mittel leicht umgelenkt werden können. In einer Demokratie liegt die höchste Staatsgewalt beim Volk. Damit trägt die Bevölkerung auch Verantwortung dafür, politische Praktiken zurückzuweisen, die ihr langfristig schaden, einschließlich missbräuchlicher Pork-Barrel-Politik.