Pork-Barrel-Politik: Wie Sozialhilfe zum Erhalt persönlicher Macht eingesetzt wird - Politik | Nakafa
Pork-Barrel-Politik: Wie Sozialhilfe zum Erhalt persönlicher Macht eingesetzt wird
Eine Analyse der Pork-Barrel-Politik, der Sozialhilfebudgets und der Frage, wie öffentliche Programme in Indonesien zur Sicherung politischer Macht genutzt werden können.
Diese qualitative Untersuchung wertet frühere Studien und Berichte zu Sozialhilfebudgets und politischer Einflussnahme im Vorfeld der Wahlen 2024 aus. Sie untersucht Vorwürfe einer Pork-Barrel-Strategie und ordnet sie anhand der verfügbaren Haushaltsdaten und der späteren Entscheidung des Verfassungsgerichts ein. Die deskriptiven Quellen erlauben keine eigenständige Schätzung des Einflusses von Sozialhilfe auf die Stimmabgabe. Deshalb unterscheidet die Analyse politische Vorwürfe, mögliche Wirkungsmechanismen und gerichtlich festgestellte Tatsachen.
Wer politische Macht gewinnen oder erhalten will, braucht eine Strategie. Politiker gehen dabei über Maßnahmen hinaus, die sich für die Öffentlichkeit eindeutig als richtig oder falsch
einordnen lassen. Manche Strategien bewegen sich in einer Grauzone: Sie wirken rechtmäßig und
verstoßen nicht offen gegen Regeln, verfolgen hinter einer öffentlichen Maßnahme aber zugleich
private politische Interessen. Hier setzt der Begriff Pork-Barrel-Politik an. Gemeint sind
staatlich finanzierte Projekte, die gezielt bestimmten geografischen Gebieten zugutekommen. Die
Hoffnung dahinter ist, dass die begünstigte Bevölkerung im Gegenzug bestimmte Kandidaten
politisch unterstützt (Marasabessy & Siagian, 2024).
Diese Strategie kann Teil populistischer Programme sein, die aus einer auf paternalistischen
Beziehungen beruhenden dynastischen Politik hervorgehen (Djati, 2013). Paternalistisch meint hier
ein Verhältnis, das einer Vater-Kind-Beziehung ähnelt: Wer die Autorität unterstützt, erhält
Schutz und Vorteile. Lokale politische Dynastien verteilen öffentliche Mittel um, um solche
Unterstützung zu gewinnen. Die Mittel fließen in populäre oder öffentlich attraktive Vorhaben,
etwa Infrastruktur, Wohlfahrtsprogramme oder Sozialhilfe. Politische Führungskräfte wollen damit
ihre Wählerbasis stärken und ihre Macht langfristig sichern (Grossman & Helpman, 2022). Auch
Rantau et al. (2019) beschreiben eine solche Verteilung staatlicher Ressourcen. Sie konzentriert
sich auf Regionen, die bereits Wahlhochburgen einzelner Kandidaten oder Parteien sind oder dazu
werden sollen. John A. Ferejohn untersuchte das Phänomen in seiner Arbeit "Pork Barrel Politics:
Rivers and Harbors Legislation, 1947-1968" für die Verteilung staatlicher Ressourcen mit dem
Ziel, Mehrheiten im Kongress der Vereinigten Staaten zu gewinnen.
Pork-Barrel-Politik ist eng mit politischer Patronage verbunden. Patronage bezeichnet eine
politische Beziehung, in der Geld, Güter oder wirtschaftliche Chancen verteilt werden, um
Unterstützung zu erhalten (Rumambi, 2019). Pork-Barrel-Politik ist eine räumlich gezielte Form
dieser Patronage: Staatliche Projekte werden bestimmten Regionen zugewiesen (Dalupe, 2020).
Davon zu unterscheiden ist direkte Stimmenkaufpolitik. Bei ihr werden Geld oder andere Mittel
für einen konkreten politischen Zweck angeboten, bis hin zum Kauf einzelner Stimmen durch
materielle Gegenleistungen. Neben Bargeld können auch Sachleistungen, Einrichtungen oder andere
Unterstützung für den Wahlkampf eines Kandidaten eingesetzt werden (Marasabessy & Siagian, 2024).
Die politische Konkurrenz veranlasst Politiker, unterschiedliche Strategien zur Durchsetzung
ihrer Ziele einzusetzen. Politisches Kapital wird in Handlungen übersetzt, die den beteiligten
Akteuren oder Institutionen Vorteile bringen und ihre Stellung stärken können. Pork-Barrel-Politik
ist eine solche Strategie: Über lokal ausgerichtete öffentliche Maßnahmen soll Einfluss ausgebaut
und Unterstützung im Wahlkampf gewonnen werden. Ihre weite Verbreitung wirft die zentrale Frage
dieser Untersuchung auf: Wie funktioniert die Pork-Barrel-Strategie in der indonesischen Politik
Indonesiens? Ebenso wichtig ist die Frage, wie wirksam diese Strategie tatsächlich ist.
Neue Maßnahmen kurz vor einer Wahl werden häufig mit Pork-Barrel-Strategien von Amtsinhabern in
Verbindung gebracht, die ihre Stellung im nächsten Wahlkampf sichern wollen. Dafür können sie
fiskalpolitische Entscheidungen nutzen: Investitionsprojekte in ausgewählten Gebieten, Ausgaben
für bestimmte Gruppen oder Steuersenkungen zugunsten einzelner Interessen sollen das Verhalten
der Wähler beeinflussen (Drazen & Eslava, 2006). Ermessensmittel werden besonders häufig mit
regionalen Amtsinhabern in Verbindung gebracht, die erneut kandidieren. Ihre Verwendung stützt
sich auf die indonesische Innenministerverordnung Permendagri Nr. 21/2011, die Zuschüsse und
Sozialhilfe als indirekte Ausgaben vorsieht. Weil ihre Zuweisung nicht an klar bestimmte Ziele
gebunden ist, besteht ein erheblicher Ermessensspielraum. Gerade deshalb eignen sich beide
Budgetarten als Instrument einer Pork-Barrel-Strategie vor Wahlen (Pratiwi & Nasution, 2022).
Ein Indikator ist die Veränderung der Zuschuss- und Sozialhilfebudgets vor und während einer
Wahlperiode. Ritonga und Alam (2010) zeigen, dass ihr Anteil an den Gesamtausgaben in Regionen
steigt, in denen die regionale Führung als Amtsinhaber erneut kandidiert. In Regionen ohne eine
solche Kandidatur fällt der Anteil geringer aus.
Amtsinhaber greifen nach John Ferejohns Untersuchung häufiger auf Pork-Barrel-Politik zurück.
Wilk (2010) nennt dafür 3 Gründe. Erstens können sie den Eindruck vermitteln, durch neue
Projekte unmittelbar etwas für ihre Region geleistet zu haben. Das unterstützt ihren Wahlkampf.
Zweitens können sie ihr öffentliches Bild als Führungskraft stärken, die sich für die Interessen
ihrer Wähler einsetzt. Dadurch erhalten sie gegenüber politischen Konkurrenten einen Vorteil.
Drittens können sie auf Gesetze, Verordnungen und Projektentscheidungen in ihrem Wahlkreis
einwirken. Hinzu kommt das Eigeninteresse politischer Familien, ihre Macht zu erhalten. Auf
Verwandtschaft beruhende politische Dynastien können Pork-Barrel-Maßnahmen nutzen, um die Bindung
zwischen den Herrschenden und der Bevölkerung zu festigen (Gunanto, 2020). Nach Ferejohn, zitiert
bei Wilk (2010), und Gunanto (2020) sind daher sowohl erneut kandidierende Amtsinhaber als auch
Führungskräfte mit familiären Verbindungen zu ihren möglichen Nachfolgern besonders geneigt,
diese Strategie einzusetzen.
Nach Wilk (2010) und Gunanto (2020) können vor allem bereits mächtige Akteure Pork-Barrel-Politik
betreiben. Amtsinhaber und Mitglieder politischer Dynastien verfügen über den nötigen Zugang zu
öffentlichen Ermessensmitteln. In Indonesien prägen familiäre Beziehungen die politische Hierarchie
auf regionaler wie auf nationaler Ebene weiterhin stark. Auf nationaler Ebene wird der Beginn
einer politischen Dynastie unter Präsident Jokowi mit Gibran Rakabuming Rakas Wahl zum Bürgermeister
von Solo 2020 und seiner Vizepräsidentschaftskandidatur für die Wahl 2024 verbunden (Dona, 2022; Bintang et al., 2023). An solchen
Dynastien lässt sich der Mechanismus der Pork-Barrel-Politik untersuchen. Saragintan und Hidayat
(2017) nennen folgende Merkmale:
Die Maßnahme geht von einer staatlichen Führungskraft aus, besonders vor einer Wahl, und soll Unterstützung sowie eine Wiederwahl sichern.
Sie nutzt den Staatshaushalt, meist über Regierungsprogramme oder Zuweisungen der Zentralregierung an die Regionen.
Sie ist regional oder territorial ausgerichtet und begünstigt gezielt eine bestimmte Bevölkerungsgruppe in einem bestimmten Gebiet.
Wegen dieser räumlichen Begrenzung profitieren nur ausgewählte Gemeinschaften von den zugewiesenen Mitteln.
Die Hilfe verpflichtet die Empfänger nicht formell, für den Amtsinhaber zu stimmen, weil sie vor der Wahl ohne ausdrückliche Vereinbarung gewährt wird.
Anhand dieser Merkmale lassen sich mögliche Erscheinungsformen der Pork-Barrel-Politik in
Indonesien einzeln prüfen. Im Wahlkampf 2024 trat Gibran Rakabuming Raka als Kandidat für das
Amt des Vizepräsidenten an der Seite von Prabowo Subianto an. In Teilen der Öffentlichkeit
verstärkte das die Debatte über politische Dynastien (Bintang et al., 2023). Als Präsident und
Inhaber staatlicher Macht hatte Jokowi Möglichkeiten, auf den Ablauf der Wahl 2024 einzuwirken.
Stokes (2013) zufolge haben Regierende und Amtsinhaber in der Verteilungspolitik einen Vorteil,
weil sie auf staatliche Ressourcen zugreifen können. Über Regierungsprogramme stehen sie zudem
in direktem Kontakt mit der Bevölkerung und verteilen Leistungen selbst. Das entspricht dem
ersten Merkmal: Eine staatliche Führungskraft kann vor einer Wahl Maßnahmen einsetzen, um
Unterstützung und eine erneute Wahl zu fördern.
Staatliche Haushalte eröffnen Amtsinhabern Zugang zu öffentlichen Ressourcen. Ein höheres Budget allein belegt jedoch keine Wahlkampfabsicht. Die folgende Grafik zeigt den Sozialschutz, dessen Umfang über die Sozialhilfeausgaben hinausgeht. Bei der Prüfung einer möglichen Politisierung müssen diese Kategorien deshalb getrennt werden (Kemenkeu RI, 2024a; Rahmanto et al., 2021).
Der monatliche Bericht zur Ausführung des Staatshaushalts von Kemenkeu RI (2024b) schlüsselt
die Entwicklung weiter auf. Im Januar 2024 erreichten die tatsächlich ausgezahlten Sozialhilfen
Rp 12,45 Billionen. Dazu gehörten:
bedingte Geldtransfers des PKH-Programms an 9,2 Millionen begünstigte Familien (KPM)
Leistungen über das Grundnahrungsmittelkartenprogramm an 18,5 Millionen KPM
Beitragszuschüsse für 96,7 Millionen Teilnehmer der nationalen Krankenversicherung JKN
Leistungen des Smart Indonesia Program (PIP) für 4.000 Schüler sowie der Smart Indonesia Card (KIP) für 4.000 Studierende
Rahmanto et al. (2021) erörtern steigende Sozialausgaben vor der Wahl 2019 als mögliche Wahlstrategie des Amtsinhabers. Ihre Untersuchung verwendet Literatur und Sekundärdaten. Vor einem Jahresvergleich sind Änderungen der Haushaltsklassifikation und des Programmumfangs zu berücksichtigen. Die zeitliche Nähe von Hilfen und Wahlen kann eine Prüfung begründen, belegt allein aber weder eine Absicht noch einen Einfluss auf die Stimmabgabe.
Auch die geografische Verteilung der Hilfen verdient eine Prüfung. In den von Narasi (2024) übertragenen Wahlprüfungsverfahren wurden Präsidentenbesuche mit mutmaßlich wichtigen Wahlgebieten verknüpft. Dabei handelte es sich um Vorbringen der Verfahrensbeteiligten, nicht automatisch um gerichtliche Feststellungen. Zur Prüfung braucht es Besuchstermine, Hilfsbeträge, Empfängerzahlen und die bedarfsbezogenen Auswahlkriterien der jeweiligen Region.
Haushaltspolitik verbindet Interessen von Legislative und Exekutive bei Entscheidungen über öffentliche Mittel (Aziz, 2016). Rahmanto et al. (2021) interpretieren die Entwicklung der Sozialausgaben und der Zustimmung zum Amtsinhaber vor der Wahl 2019 als prüfenswerten Zusammenhang. Ein Trendvergleich ohne Kontrolle anderer Faktoren kann jedoch nicht bestimmen, welcher Anteil einer Zustimmungsänderung durch Sozialhilfe verursacht wurde.
In der Entscheidung Nr. 1/PHPU.PRES-XXII/2024 sah die Gerichtsmehrheit keinen überzeugenden Kausalitätsnachweis zwischen Sozialhilfe und Stimmenzahlen. Drei Richter schlugen in abweichenden Voten wegen Politisierung oder amtlicher Parteilichkeit Neuwahlen in bestimmten Regionen vor. Diese Kontroverse belegt noch keinen gemessenen Wahleffekt.
Sozialhilfe benötigt weiterhin öffentliche Kontrolle, weil auch rechtmäßige Programme missbraucht werden können. Zu prüfen sind Haushaltsgrundlage, Empfängerkriterien, Auszahlungstermine, die Beteiligung von Amtsträgern und Belege für Wahlempfehlungen. So lassen sich Programmdurchführung, Interessenkonflikte und nachgewiesene Verstöße unterscheiden. Hilfe für Bedürftige ist nicht allein deshalb Pork-Barrel-Politik, weil sie kurz vor einer Wahl ausgezahlt wird.
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Sozialschutzbudget im Staatshaushaltsbericht
Kemenkeu RI, 2024a.
2023 bezeichnet die Haushaltsprognose, 2024 den beschlossenen APBN-Haushalt; beide Werte sind keine endgültigen Ist-Ausgaben. Sozialschutz umfasst mehr als Sozialhilfe.
